盐边县扩权强县改革浅析
发布时间:2009-09-26 21:38:00           选择阅读字体:【 】 阅读次数:
  

  古人云:“郡县治,天下安”。县是政府最基层的行政单元,处在城市与农村的交接点上。县域经济的发展是缩小城市与农村“剪刀差”最基础的前提条件和保障,县域强则国家富。因此,如何发展县域经济成为当代中国改革关注的焦点和热点。

  2007年四川省在学习浙江经验的基础上,选择攀枝花市盐边县等27个县开展“扩权强县”试点工作。通过扩大县的经济管理权,以达到“强县”的目的。经过两年多的“扩权强县”试点,效果如何?有哪些收获?存在哪些问题?下一步何去何从等问题都有待探索,现以攀枝花市盐边县“扩权强县”试点运行两年多的情况就“扩权强县”改革作一点肤浅的分析。

  一、盐边县扩权强县目标进度完成情况。

  盐边县扩权强县后要实现的目标是:到2010年,扩权县规模以上工业增加值、民营经济增加值、财政总收入的增长幅度高于全省县级平均增长幅度,并在2006年基础上翻一番。按统计口径,上述目标可以理解为是县属经济指标,也可以理解为是县域经济指标。县属经济指标是指行政隶属关系为县的经济体的经济指标。县域经济指标是指设在县的行政区域内的经济体的经济指标。下面分别按县域和县属口径推算分析盐边县扩权后目标完成进度。

  按县域口径推算,到2010年盐边县县域国内生产总值应达到914,162万元,平均每年应增长114,270万元,即盐边县县域国内生产总值2007年应达到571,351万元,2008年应达到685,621万元。据统计数据显示, 2007年盐边县县域国内生产总值为468,468万元,比目标少102,883万元,欠进度18.01个百分点;2008年盐边县县域国内生产总值为566,038万元,比目标少119,583万元,欠进度17.44个百分点。

  按县域口径推算,到2010年盐边县县域规模以上工业增加值应达到601,324万元,平均每年应增长75,166万元,即2007年应达到375,827万元,2008年应达到450,993万元。据统计数据显示, 2007年盐边县县域规模以上工业增加值为351,797万元,欠进度6.39个百分点;2008年盐边县县域规模以上工业增加值为351,338万元,欠进度22.10个百分点。

  按县属口径推算,到2010年盐边县县属规模以上工业增加值应达到132,344万元,平均每年应增长16,543万元,即盐边县县属规模以上工业增加值2007年应达到82,715万元,2008年应达到99,258万元。据统计数据显示, 2007年盐边县县属规模以上工业增加值为110,112万元,超进度33.12个百分点;2008年盐边县县域规模以上工业增加值为148,643万元,超进度49.75个百分点。

  按县属口径推算,到2010年盐边县县属民营经济增加值应达到25,3076万元,平均每年应增长31,635万元,即盐边县县属规模以上工业增加值2007年应达到158,173万元,2008年应达到189,808万元。据统计数据显示, 2007年盐边县县属民营经济增加值为161,207万元,超进度1.92个百分点;2008年盐边县县属民营经济增加值为208,544万元,超进度9.87个百分点。

  到2010年盐边县县级财政收入应达到32,866万元,平均每年应增长4,108万元,即盐边县县级财政收入2007年应达到20,541万元,2008年应达到24,649万元。据统计数据显示, 2007年盐边县县级财政收入26,018万元,超进度26.66个百分点;2008年盐边县县级财政收入39570万元,超进度60.53个百分点。

  通过上述比较,不难看出,盐边县扩权后2007年和2008年实现的县属规模以上工业增加值、县属民营经济增加值、县级财政收入均大幅度超进度。但是,盐边县县域国内生产总值和盐边县县域规模以上工业增加值则出现了大幅度的欠进度情况。盐边县扩权后,县属和县域经济完成目标进度出现一超一欠和县级财政收入大幅度超进度的情况。就其原因,不防作以下分析。

  二、盐边县扩权强县体制存在的利弊

  (一)、盐边县扩权强县试点运行的积极作用

  1、县级财政收入大幅度增长。

  据统计数据显示,虽然,盐边县2007年固定资产投资总额较2006年减少13.03%,但是,2008年比2007年增涨了48%,比2006年增涨了28.74%,加之上级财政加大了对盐边县财政补助的力度。例如:2008年盐边县上级补助收入47156万元,比2007年增加15924万元,增长50.99%,其中:专项补助29781万元,比2007年增加10867万元,增长57.45%。正是因为上级财政的扶持和投资的拉动,使盐边县县属经济得到了高速发展。从而使盐边县国税收入和地税收入2008年比2007年增幅均超过百分之五十。盐边县县属经济高速发展和上级财政的扶持是盐边县“县级财政收入”大幅度增长的主要原因。

  2、减少了信息传送环节。

  扩权后,省直接对县,减少了市级中转点,信息传送速度有所提高,一些大的国家产业政策和财税政策比原来了解得更多、更快、更直接,有利于制定县域经济社会发展战略和工作目标。

  3、提高了扩权县的知名度。

  发展县域经济是当今社会关注的焦点,扩权强县试点县必然会引起社会各界的关注,从而提高了扩权试点县的知名度,对引进项目、技术和人才,开展对外交流与合作,都起到了很大的促进作用。

  (二)、盐边县扩权强县试点改革中存在的问题

  1、成为省、市、县权利和责任“冲突”的“承受”者。

  从四川省扩权的内容来看,所谓的“扩权”只是就计划上报、财政审计、税收管理、项目申报、用地报批、资质认证、部分价格管理权限下放、统计监测发布改为省直接对县。这八大项内容里,实实在在扩大权利给县的仅部分价格管理权限而已,其他的七项只是绕开市级,省和县直接联系。与其说是对县的“扩权”,还不如说是对县的管理权部分上收省直管更为确切。这种对县的“扩权”改革,其他的管理责任不明确,省、市、县之间责、权、利不清晰,定位模糊。省、市、县对扩权县的责任和权利必然出现管理缝隙。由此,扩权县成为省、市、县权利和责任“冲突”的“承受”者。

  2、盐边县扩权强县试点后,行政成本不减反增。

  扩权强县试点以来,盐边县扩权项目的各项工作需到四川省省会城市——成都请示、汇报和办理。而盐边县地处横断山脉东南麓,北距成都749公里,山高路远,交通不便。由盐边县到成都乘坐火车,单边需要12个多小时,往返一次最少需要三天时间,差旅费等支出成倍增加,行政成本不但没有减少,反而成倍增加。同时,攀枝花市各部们也没有因盐边县扩权而减少这类支出。

  3、盐边县扩权强县试点后,扶持来源相对减少。

  盐边县行政区域土地面积3269平方公里,耕地面积11947公顷,山多地少,是典型的贫困山区农业县,经济基础相对较弱,工业“底子”较薄。而与之相邻的攀枝花市市区是攀西地区最大的资源型重工业区,攀枝花市人均GDP四川第一,城镇居民人均可支配收入四川第二(仅次于成都),连续两年区域综合竞争力位居四川第二名,是一座综合实力较强的城市,素有“中国钒钛之都”之称。扩权强县试点前,盐边县是攀枝花市重点的扶贫县,除省给的优惠政策外,市财政对县财政一般都要给予配套补助。盐边县“扩权”试点后,县财政直接对省,由于“分灶吃饭”的财政体制,市级财政对县财政的联系被“割断”,市对县的扶持责任也随之自然减少。盐边县与攀枝花市区地域相邻,盐边县经济的发展与攀枝花市的发展有着千丝万缕密不可分的联系,盐边县“扩权”试点后,攀枝花市经济的发展对盐边县的带动作用也自然减弱。从长期来看,不利于盐边县经济的发展。

  4、盐边县扩权强县试点后,省对盐边县行政管理半径过大,工作难以深入。

  四川省是一个下辖18个地级市、3个自治州;43个市辖区、14个县级市、120个县、4个自治县;4544个乡镇、239个街道办事处,全省总面积48.5万多平方公里,人口 8815万人的大省。省直接对县后,由于距离的现实情况,省行政管理半径过大,鞭长莫及,了解基层情况的机会相对较少,工作难以深入,在这种状态下作决策,自然盲目性高,决策失误率也就相对较高。

  5、盐边县现有行政管理综合能力相对较弱,难以满足扩权强县试点的需要。

  由于盐边县地处山区,经济、交通都较落后,留住人才困难,行政管理能力相对较弱。加之,机构设置不全,人员配备不足,现有行政管理综合能力相对较弱,难以满足扩权强县试点的需要。

  三、浙江省和盐边县扩权强县情况分析

  扩权强县的目的是“强县” ,“扩权”并不是“强县”的必要条件,“扩权”只是“强县”的一种方法而已,“强县” 的方法多种多样,关键是要适合自身特点。

  浙江省用“扩权”的方法“强县”,之所以能取得成功,其自身的条件起到了决定性的作用。浙江省地处中国东南沿海经济很发达的长三角地区,地势平坦,东西和南北的直线距离较短,仅为450公里左右,交通发达,县到省会城市——杭州,仅一天就可以往返,地域的优势成就了该地区经济的繁荣,积累了丰富的财富,浙江省是拿着钱找发展机会,自然需要上级给予更多的做事的权利。因此,浙江省对县扩权后,带来了强县的结果。而盐边县却是在无钱的情况下找发展机会。扩权后,盐边县本能的关注重点放到了县属经济体的发展上,相对削弱了县域经济体的发展。而市对县域经济体发展的支持和管理,又因扩权后含混不清的责、权、利而相对削弱,省对县域经济体的发展又鞭长莫及,自然出现盐边县县属经济和县级财政总收入大幅度超进度完成,而县域经济发展却大幅度欠进度的情况。

  四、盐边县强县之路的一点探索

  “扩权强县”,“扩权”是方法,“强县”是目的,强县的方法多种多样,“扩权”只是其中的一种。中国是一个拥有960万平方公里土地, 13亿多人口,34个省级行政区,300多个地(市、州),2000多个县的泱泱大国,各地的情况千差万别,强县的方法应该符合各地的实际情况,不宜搞一刀切。否则,不但达不到强县的目的,还有可能带来相反的结果。国家“十一五”规划提出,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。这里“有条件的”用语很关键。换言之,就是省管县不一定非要搞一刀切,应根据各地情况,选择适合的方法进行改革,以达到强县的目的。总之 , 行政改革要有利于安排财政预算,有利于贯彻社会政策,有利于推动经济发展。有人认为:对县的“扩权”改革,发达地区尽可能快一些;不发达地区,如果地级市很强,县级市很弱,则可以放缓些;但是如果不发达地区的地级市和县都很弱,那就不如直接推行省直管县了,因为弱市根本带动不了县域经济的发展,反而会成为一种障碍。这种说法不无道理。

  从现阶段盐边县的实际情况来看,盐边县虽然拥有丰富的矿产资源和旅游资源。但是,盐边县地处偏远山区,交通和经济都相对落后,工业主要围绕资源开发,进行采掘、洗选和原材料初级产品生产,产业级次低、科技含量少,产业链短、产品附加值低,属粗放的资源耗费型工业。盐边县要实现强县,需要在资金、政策、技术和人才等方面得到各级、各方面的大力支持。失去任何一级、任何一方的支持,都不利于盐边县经济的发展。现行对盐边县的扩权强县试点,虽然抓住了省级支持,却相对失去了市级的支持。对盐边县来说省级支持和市级的支持都很重要,不可或缺。从盐边县实际出发,就近依托攀枝花市,争取中央、省加大对盐边县财力、资金、技术和人才等方面的扶持力度,利用所拥有的资源,在产品精加工和深加工上下功夫,同时大力发展旅游业。这不失为盐边县强县的最佳之选。

市政一支社  王云

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